Abstract:
Bugün genel anlamda yerel yönetimlere demokratik kurumların başat
olanı olarak bakılmaktadır. En önemli nedeni, yerel yönetimlerin halkın
kendi kendini yönetmesine imkân tanıyan kurumlar olmasıdır. Kuşku yok
ki, yerel yönetim organlarının salt seçimle oluşacağının öngörülmesi, bu
kurumlara demokratik nitelik kazandırmaya yetmez. Burada önemli olan
biçimsel olmanın da ötesinde gerçek bir halk katılımının sağlanmasıdır.
Gerçek bir halk katılımının demokratik temelde sağlanabilmesi için
halkın tüm renklerine katılım yolunu açmak gerekmektedir. Cinsiyet,
etnik, dini, düşünsel temelde düşünülebilir bu, demokrasi kavramının
başlıca öğeleri olan yurttaş katılımı, çoğunluk ilkesi ve önderlerin
hem danışmaya önem vermeleri hem de seçmene karşı hesap verme
sorumluluğu duymaları, yerel ölçekte de geçerli değerlerdir.
Türkiye’nin en güncel demokrasi sorunlarından biri de yerel
yönetimlerdir. Yerel yönetimler uygulaması ve gelişim tarihi itibariyle
başlı başına bir demokrasi sorunu olarak karşımıza çıkmaktadır. Katı
merkeziyetçi, üniter devlet anlayışı yereli adeta boğmuş durumdadır.
Yerinden yönetim ilkesi yereli merkeze bağlayan basit bir hizmet alanı
olarak uygulanmıştır. Cumhuriyetin kuruluşundan günümüze kadar
merkezi ile yerel arasındaki denge çeşitli gelgitlerle birlikte merkezin
katı hükmü altında ezilmiştir. Merkezi temsilen bir vali, hatta çoğu
zaman bir karakol komutanı bile yerel yönetimlerden daha fazla söz
ve yetkiye sahip olmuştur. Vesayet ve bürokratlarla yereli idare etme,
yerelin sorunlarını bürokrasinin uzun koridorlarına havale ederek
çözümsüz bırakma, yerelin kaynaklarını merkezin tasarrufuna alma, bu
alanı her türden istismar ve sömürüye açık hale getirme, bilinen en genel
rutin uygulamalardır.
1 İstanbul Aydın Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü
2 İstanbul Aydın Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü
Türkiye’de Yerel Yönetimler ve Demokrasi İlişkisi
190
2000 sonrası Avrupa Birliği uyum yasaları yürürlüğe girince bu durum
kısmen değişmiştir. Uyum yasalarıyla atanmışların-merkezin mutlak
hakimiyeti kısmen sınırlandırılmıştır. Ancak, vali ve kaymakam kent
özgülünde birçok yerel yönetim çalışmasını keyfince bloke edebilmektedir.
Politik baskıların yansıra merkezin esas vesayet aracı, elinde topladığı
ekonomik gücü bir silah olarak kullanmasıdır. Vergi koyma ve vergi
toplama merkezin elindedir. Toplanan verginin cüzi bir miktarı nüfus
oranına göre İller Bankası aracılığıyla yerel yönetimlere dağıtılmaktadır.
Demokratik bir yerel yönetimin gelişimi demokratik bilince sahip bir
toplum merkezli gelişebilir. Yerel yönetimlerde yönetenler ile yönetilenler
arasındaki toplumsal ve mekânsal uzaklık en aza indiğinden, yönetilenler
yönetenleri daha etkili ve doğrudan denetleyebilir. Demokrasi en yalın
tanımıyla halkın kendi kendini yönetimidir. Yerel yönetimler halkın bu
imkânı bulabilecekleri ve kullanabilecekleri kuruluşlar olarak demokrasinin
tabandan tavana yayılmasını sağlar.
Ülkenin uzun dönemli gelişmesinin dayanacağı ortak toplumsal payda
demokratikleşmedir. Demokrasinin derinleşip yaygınlaşması, ekonomik
ve toplumsal gelişmede insan öğesini öne çıkarmayı, onun tüm yaratıcı
yeteneklerini hiçbir sınırlama getirilmeden ya da tam bir özgürlük içinde
geliştirmesini ve üretim süreçlerine katkısının ençoklaştırılmasını içerir.
(Kepenek ve Yentürk, 1994). Bu noktada yerel yönetimler, siyasal iktidarın
mekansal dağılımını sağlayarak, demokratik bir uzlaşımın ön koşulunu
oluşturmaktadırlar. Amaç demokrasiyi geliştirmek ve yaymak ise, şu
bilinmelidir ki; ancak demokratik yerel yönetimlerin varlığı bir ülkede gerçek
anlamda demokrasinin var olduğunu gösterir. Ulusal bütünlük içinde yerini
bulmuş yerel birimlerle, yalnız ekonomik ve toplumsal yapı değil, siyasal
sistemin dayandığı temeller de güçlendirilmiş olur (Keleş, 1998, s. 37).
Ülkemizde yerel yönetimler konusunda son dönemlerdeki bazı gelişmeler
dışında genel anlamıyla somut adımlar atılmamıştır. Günümüze kadar
birçok partinin seçim bildirgelerinde, tüzüklerinde, parti ve hükümet
programlarında yerel yönetimlerin demokratik bir yapılanma için önemleri
ısrarla belirtilmesine rağmen demokratik ve özerk bir yerel yönetim
kurumsallaşması için gözle görülür adımlar atılmamıştır. Bunun temelinde
siyasetçilerin ve bürokratların konuya bakış açıları oluşturmaktadır.
Müge ÖZBEK, Prof. Dr. Uğur TEKİN
Eğitim Fakültesi Dergisi, Özel Sayı - 2017 (189-194) 191
Bürokratik zümre ile halk arasındaki kopukluk önemli bir neden olarak
karşımıza çıkmaktadır. Türkiye’de bürokrasi ile halk arasındaki kopukluk,
kökeni Osmanlı devşirme sistemine kadar götürülebilecek bir olgudur.
Devşirme sistemiyle gayri üslim tebaanın çocukları Enderun’a alınıp
bürokrat olarak yetiştirilmiştir. Fakat bu yöntem aynı zamanda bürokrasi ile
halk arasına bir soğukluk sokmuştur. Çünkü bu sistem yalnızca Müslüman
kesimleri bu hakkın dışında bırakmakla kalmıyor, ayrıca ekonomik durum,
eğitim, kültür ve statü açılarından da bürokratların diğer halkın üstünde
yer almasına neden oluyordu. Hatta 1908’den sonra eşraf siyasal parti
saflarında kendi çabalarıyla bir yer edinmesine rağmen, bürokratlara yine
de kendini kabul ettirememiş, bürokrasi onların ne gerçek bir özerkliğe
sahip olmasını, ne de yönetime katılmasını istememiştir. Kendisini sistemin
temel taşı olarak gören bürokrasi, temel felsefesini halka güvenmeme
halktan gelecek tehlikelere karşı sistemi kollama ve koruma görevi üzerine
oturtmuştur. Bu nedenle bürokratlarla halk arasında yönetimin üstünlüğüne
dayanan tek yönlü bir iletişim sistemi kurulmuştur (Özay 1993, s. 9-11).
Klasik yerel yönetim kurumundan demokratik yerel yönetim kurumuna
doğru bir yöneliş karşısında ilk tepki genellikle bürokratlardan gelmektedir.
Bürokrasinin tepkisi büyük ölçüde kaynaklara egemen olma ve dağıtma
yetkisinin paylaşımı karşısında gösterilen tepkidir. Kaynakların ve
yetkilerin yerel yönetimlerle paylaşılması anlamına gelen demokratik
yerel yönetimler düşüncesi, merkezi vesayetin son derece gelişkin olduğu
yönetim anlayışımızda merkezdeki karar verme mekanizmalarını ellerinde
bulunduran bürokratlara hep ters gelmiştir. Bu amaçla yasa tasarılarını
öncelikle bürokratlar hazırladıkları için kimi zaman politikacıların
isteklerinin de ötesinde gerekçeler hazırlayarak, yerel yönetimlerin
gelişmesinden ziyade giderek güç kaybetmesine neden olmaktadırlar.
Bürokratik yönetim geleneğinin önemli bir görüntüsü de vesayet
denetimidir. Bu denetim adından başlayarak içeriğine kadar atanmışları
seçilmişlerin üzerine çıkarmaktadır. Seçimle gelen ve halkın iradesinin
bir tecellisi olarak değerlendirilmesi gereken yerel politikacılar ve yerel
yönetim organları üzerinde atamayla gelen bürokratlara vesayet yetkisinin
verilmesini izah edebilmek oldukça güçtür. Çünkü bu durumda halkın
irade beyanında bulunduğu seçimler gerçek amacına ulaşamamakta ve
seçimin tayin ettiği irade belirleyici olamamaktadır.
Türkiye’de Yerel Yönetimler ve Demokrasi İlişkisi
192
Türkiye’de atanmışlığı seçilmişliğin önüne getiren en önemli neden tek
parti yönetiminin toplumu çağdaşlaştırmak ve ideolojisini geniş yığınlara
benimsetmek amacıyla bürokratik elitleri nihai güç konumuna oturtmuş
olmasıdır. Batılılaşma misyonunu gerçekleştirmek için seçilmişlerine
fazlaca insiyatif vermeyen bir yönetim, kuşkusuz yerel yönetimlerde
çağdaşlaşma idealini sekteye uğratacak güçlerin iktidara gelmesine olanak
tanımayacak ve misyonuna dayanarak toplumsal güçlerin siyasal aktif
katılımına izin vermeyecektir (Tekeli 1993, s. 36).
Anayasamıza göre, merkezi yönetim, yerel yönetimlerin karar ve işlemlerini,
hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun olarak yürütülmesi, toplum
yararının sağlanması, kamu görevlerinde birliğin sağlanması ve yerel
ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla vesayet denetimi yoluyla
denetlemektedir. Ancak, anayasaca çizilen bu sınır, denetimin amacını
aşabilecek bir durumu yansıtmaktadır. Bu nedenlere dayanılarak, yerel
yönetimler üzerinde her türlü denetim yapabilme, kısıtlama uygulayabilme
ve herhangi bir karar alınırken dahi izin alma ve onaya bağlama olanağı
sağlamaktadır. Bu durumun varlığı yerel yönetimlerin varlık amacı ile
ters düşmektedir. Çünkü yerel yönetimlerin varlık amacı, yerel nitelikteki
ihtiyaçları karşılamak ve bu görevi yaparken de kaynakları etkin ve
verimli kullanmaktır. Oysaki aşırı derecede uygulanan vesayet denetimi,
yerel yönetimlerin serbestçe iş görmelerini önlemekte adeta onları merkezi
idarenin bir uzantısı durumuna düşürmektedir. Bu ise, modern devlet
anlayışı çerçevesinde demokratik, özerk yerel yönetim anlayışına ters
düşmektedir. “Çağdaş ve demokratik yerel yönetim, yerel toplulukların
kendilerini demokratik yol ve yöntemlerle özgürce yönetebildiği bir
yönetimdir. İdari vesayet, halkın yönetme yetkisini, merkezi yönetime
bıraktığı için demokrasinin temel ilkeleri ve değerleri ile çatışmaktadır.”
(Coşkun, 1999, s. 100).
Bürokratik yönetim sadece merkez-yerel ilişkisinde değil yerel
yönetimlerin kendi iç işleyişlerinde de karşımıza çıkmaktadır. Örneğin,
belediye başkanları yasayla oldukça güçlü konuma getirilmişlerdir. Bu
kişiler karar organlarını kolaylıkla etkisine almakta ve mevzuat, görevden
uzaklaştırılabilmesi için 2/3 çoğunluk şartı aradığı ve bu oranın da
meclis konjonktürü içinde sağlanması oldukça güç olduğu için her türlü
düşüncelerini başında bulunduğu kurum adına pratiğe aktarabilmektedir.
Müge ÖZBEK, Prof. Dr. Uğur TEKİN
Eğitim Fakültesi Dergisi, Özel Sayı - 2017 (189-194) 193
Yetkilerini, kendisini seçen halkla ve yine bu halkın seçtiği temsilcilerden
oluşan belediye meclisiyle paylaşmayan belediye başkanları da aslında bu
yetkilerini bağımsız olarak kullanmamakta ve yerel politikacılarla (iktidar
partisinin il ve ilçe başkanı) paylaşmak zorunda kalmaktadırlar. Bu durum
hem siyasal hem de yönetsel açıdan büyük sakıncalar doğurmaktadır. En
başta demokratik mekanizma zarar görmekte ve merkeziyetçi anlayışın
başka bir görüntüsü kurumsallaşmaktadır. Ayrıca alınan kararlar ve yapılan
uygulamalardan kimin sorumlu olduğu bilinmemektedir. Böyle bir ortam
içinde belediye başkanları eylemsizlik ve pasiflikle partizan ve kavgacı bir
kişilik arasında gidip gelmektedir. Türk yönetim siteminin bürokratik bir
geleneğe sahip olması bu durumun en büyük nedenlerinden birisidir.
Demokratik yerel yönetimlerin temelinde zorlayıcı güç olarak yerel
topluluklar bulunur. Türk yerel yönetimlerin demokratik bir kurum
niteliği kazanamamasının önemli nedenlerinden biri de yerel yönetimleri
demokratik bir noktaya doğru zorlayacak yerel topluluk baskısının ve
dinamizminin yeterli olmamasıdır. Yerel yönetimler bazında Batı ile
karşılaştırıldığında Türkiye’de yerel halkın seçim mekanizması dışında
yönetime katılımının çok düşük olduğu gözlenmektedir. Demokrasi aynı
zamanda kültürel bir birikimdir. Bu birikim sayesinde topluluklar etkin bir
örgütlenme ve denetim mekanizması yaratıp, yerel yönetimin sivil anlayışın
çevresinde şekillenmesini sağlamaktadır. Demokratik yerel yönetimlerin
mevcut olduğu Batı Avrupa ülkeleri uzun mücadeleler sonucunda elde
edilebilmiş hakların somut bir tecellisi olarak karşımıza çıkar ve yurttaşlar
elde edilen haklarından asla ödün vermek istemezler. Ülkemizde ise yerel
yönetim kurumu devlet eliyle yukarıdan indirilmiş bir kurumdur, haliyle
devlet bunu bir lütuf olarak gördüğü için yerel yönetimlerin her türlü
faaliyetlerini elinde bulundurur, denetler veya engeller.
Ayrıca Osmanlı’dan başlayıp günümüze kadar yön verici bir siyasal
gelenek olarak Türkiye’nin siyasal ve yönetsel yapısında varlığını koruyan
patrimonyal anlayış, modernleşme çabalarıyla bile kaldırılamamış hatta
yeniden üretilmiştir (Heper 1979, s. 109). Devletin Türk toplumunun
düşüncesindeki kutsiyeti merkezi yönetimin daha da güçlenmesini
beraberinde getirmiş ve yerel demokratik yönetimlerin gelişmesine de engel
teşkil etmiştir. Bu anlayış insani merkezli bir yönetim mekanizmasının
da oluşmasını sekteye uğratmıştır. Haliyle demokratik yerel yönetimin
Türkiye’de Yerel Yönetimler ve Demokrasi İlişkisi
194
oluşmasını sağlayacak itici bir güç olmaması yerel yönetimlerin özerk ve
demokratik bir yapılanma içine girmesini sağlayamamıştır.
Tüm bunlara karşın, Türk insanına ilişkin bu niteliklerde 1980’li yıllardan
itibaren bir değişimin yaşandığı da gözlerden uzak tutulmamalıdır. Sınırlı
da olsa serbest piyasa ekonomisine dayalı ekonomik yapı demokratikleşme
yolundaki çabalar ve liberal siyasal değerlerin merkezi otorite tarafından
siyasal yaşama geçirilme çabalarına paralel olarak Türk halkının siyasete
ilgisinde bir artma olmuştur. Siyasete ilginin arttığının en önemli
göstergeleri siyasal partilerin üye sayılarındaki yükselmeler ve örgütlü
sayılarındaki artışlardır